Conselheiro Marcelo Tavares acolheu Representação de Pedido de Medida cautelar Contra Esmênia, Ana Carolina Mitri, Julieta Carvalho e diretoria do IBMED
O Conselheiro Marcelo Tavares Silva abriu o Processo nº 5707/2026 – TCE/MANatureza: Representação com pedido de medida cautelarRepresentante: Ministério Público de Contas do Estado do Maranhão Representado: Prefeitura Municipal de São Luís/MA Responsáveis: Esmênia Miranda Ferreira da Silva (Prefeita), inscrita no CPF sob nº 932.181.x33-00; Ana Carolina Marques Mitri da Costa (Secretária de Saúde), inscrita no CPF sob nº 629.x35.313-72 e Julieta Carvalho Rocha inscrita no CPF só o n.º 984.901.x13-04 (Diretora-geral do Hospital da Criança Dr. Odorico Amaral de Matos); Terceiro Interessado: Instituto Brasileiro de Serviços Médicos (IBMED) Ministério Público de Contas: Não há.Relator: Conselheiro Marcelo Tavares Silva DECISÃO MONOCRÁTICA N.º 42/2026/GCONS5/MTS Versam os autos sobre Representação, com pedido de medida cautelar, formulada pelo Ministério Público deContas do Estado do Maranhão em face da Prefeitura Municipal de São Luís/MA, de responsabilidade da SrªEsmêniaMiranda Ferreira da Silva (Prefeita), da Secretaria Municipal de Saúde, de responsabilidade da Srª AnaCarolina Marques Mitri da Costa (Secretária de Saúde), da Sra Julieta Carvalho Rocha (Diretora-geral doHospital da Criança, e do Instituto Brasileiro de Medicina Especializada – IBMED, responsável pela gestão daunidade hospitalar, em razão de supostas irregularidades relacionadas à gestão das três Unidades de Terapia Intensiva (UTIs) pediátricas do Hospital da Criança Dr. Odorico Amaral de Matos, executada por meio decontrato firmado com o Instituto Brasileiro de Serviços Médicos (IBMED).
Segundo o Ministério Público de Contas, há indícios de falhas na execução contratual e necessidade de atuaçãopreventiva por parte desta Corte de Contas, decorrente das seguintes situações: a) incremento da mortalidade no período subsequente à alteração do modelo de gestão da unidade hospitalar, o que, diante da proximidade temporal dos mencionados episódios, da similitude de parte das alegações formuladas e pelo cenário de outras fragilidades estruturais e operacionais igualmente noticiadas, demonstra aexistência de elementos robustos e suficientes para suscitar a hipótese de eventual falha sistêmica naorganização e na prestação do serviço público de saúde, o que reclama apuração técnica aprofundada e revelaelemento objetivo suficiente para justificar atuação preventiva desta Corte de Contas, voltada à verificação dascondições de execução do contrato, da organização dos serviços e da efetividade dos mecanismos degovernança, monitoramento e controle assistencial;
b) indícios de falhas no procedimento licitatório, cujo edital teria tratado as três UTIs como um único centro assistencial, correspondente a 29 (vinte e nove) leitos, prevendo apenas um coordenador técnico para todo ocomplexo. Essa opção, se efetivamente confirmada, poderá comprovar possível desalinhamento entre aspremissas técnicas estabelecidas no Estudo Técnico Preliminar (ETP) e a solução adotada no instrumentoconvocatório, o que demanda a verificação documental e material da efetiva composição das equipes em cadacentro de terapia intensiva, mediante análise das escalas de plantão, folhas de frequência, vínculos contratuais, registros de acesso às dependências da unidade, prontuários, ordens de serviço e demais documentos aptos ademonstrar a presença física e a atuação efetiva dos profissionais durante os períodos fiscalizados, comotambémregularidade do procedimento licitatório, a exequibilidade do modelo adotado, a capacidade operacionalda contratada e a qualidade da prestação dos serviços assistenciaisc)indícios relevantes de que parte dos profissionais disponibilizados pelo IBMED para atuação nas Unidades deTerapia Intensiva Pediátrica de alta complexidade não possuiria qualificação técnica específica plenamentecompatível com a natureza, a gravidade e o elevado grau de especialização exigidos para o atendimento depacientes pediátricos em estado crítico, mostrando-se relevante que o procedimento de fiscalização a serinstaurado examine, em relação a cada profissional alocado, a formação acadêmica, as especializações,certificações e habilitações pertinentes, a existência e a validade dos respectivos títulos, a regularidade dainscrição perante os conselhos profissionais competentes, a compatibilidade entre a habilitação formal e asfunções efetivamente desempenhadas, a definição das responsabilidades técnicas, bem como a experiênciaprofissional comprovada em terapia intensiva pediátrica, abrangendo, ainda, a adequação das escalas, acobertura integral dos plantões, a efetiva presença física dos profissionais, a regularidade dos vínculos mantidoscom a empresa contratada e a existência de supervisão clínica contínua por profissionais devidamentequalificados. Também deverá ser verificada a correspondência entre as atribuições efetivamente exercidas, asqualificações declaradas na documentação licitatória e contratual, os requisitos estabelecidos no Estudo TécnicoPreliminar (ETP), no edital, no contrato e no plano operacional da contratada, além das exigências previstas nasnormas sanitárias, profissionais e assistenciais aplicáveis; Sustenta,ainda, que tais circunstâncias teriam sido objeto de ampla repercussão pública e motivado a atuação deoutros órgãos de fiscalização e controle, requerendo, em caráter cautelar, a adoção de medidas urgentes por esta Corte de Contas, além da realização de auditoria extraordinária.Vieram os autos conclusos a esta Relatoria para apreciação do pedido cautelar.
Eis o relatório. Passo a fundamentar. Ao Tribunal de Contas do Estado do Maranhão compete, visando ao controle dos atos de gestão pública,apreciare julgar os pedidos cautelares, realizados em Representações que lhe sejam encaminhadas pelas pessoaslegitimadaspara tanto, como, in casu, o Ministério Público de Contas, nos termos do art. 1º, incisos IV e XXXI,e do art. 43, inciso VII, e 110, I da Lei n° 8.258/2005 – LOTCE/MA, abaixo transcritos: Art. 1º Ao Tribunal de Contas do Estado, órgão de controle externo, compete, nos termos da ConstituiçãoEstadual e na forma estabelecida nesta lei:[…]IV – realizar, por iniciativa própria ou por solicitação da Assembleia Legislativa, da Câmara Municipal oudas respectivas comissões, auditorias, inspeções ou acompanhamentos de natureza contábil, financeira,orçamentária,operacional ou patrimonial nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo eJudiciário e demais órgãos e entidades sujeitos à sua jurisdição, nos termos do regimento interno;
[…]XXXI- expedir medidas cautelares a fim de prevenir a ocorrência de lesão ao erário ou a direito alheio,objetivando a efetividade das decisões do Tribunal.Art. 43. Têm legitimidade para representar ao Tribunal de Contas do Estado:
[…]VII – outros órgãos, entidades ou pessoas que detenham essa prerrogativa por força de lei específica.Art. 110. Compete ao Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, em sua missão de guarda da lei efiscal de sua execução, além de outras estabelecidas no regimento interno: =I – promover a defesa da ordem jurídica, requerendo, perante o Tribunal, as medidas de interesse da Justiça,da Administração e do erário;Assim como a Denúncia, na formulação da Representação, nos termos do Parágrafo único do art. 43, c/c art. 41da LOTCE-MA, deverão constar os seguintes requisitos: a) legitimidade (ativa e passiva) e qualificação doautor; b) matéria de competência do Tribunal; c) existência de interesse público no trato da supostairregularidade ou ilegalidade; d) suficiência de indícios concernentes à alegada irregularidade ou ilegalidade; e)Tribunal de Contas do Estado do Maranhão redação em linguagem clara e objetiva. Quanto à admissibilidade, observa-se que a presente Representação atende aos requisitos e formalidadesprevistas nos arts. 40 e 41 da Lei Orgânica, bem como nos arts. 265 e 266 do Regimento Interno do TCE/MA,aplicadosao caso diante do que dispõe o parágrafo único do art. 43 da LOTCE c/c parágrafo único do art. 268-Ado Regimento Interno, razão pela qual dela conheço. Ademais, em casos de urgência, pode o Tribunal de Contas, dentre suas competências, conceder Medida Cautelar sempre que houver fundado receio de grave lesão ao erário ou a direito alheio, devendo o requerimentopreencher os requisitos de periculum in mora e fumus boni iuris, cabendo ao Relator ou ao Pleno, determinar asuspensãodo ato ou do procedimento impugnado, até que o Tribunal decida sobre o mérito da questão suscitada,nos termos do art. 75 da Lei Orgânica do Tribunal de Contas, in verbis:Art. 75. O Pleno do Tribunal ou o relator, em caso de urgência, de fundado receio de grave lesão ao erárioou a direito alheio, ou de risco de ineficácia da decisão de mérito, poderá, de ofício ou medianteprovocação, adotar medida cautelar, com ou sem a prévia oitiva da parte, determinando, entre outrasprovidências, a suspensão do ato ou do procedimento impugnado, até que o Tribunal decida sobre o méritoda questão suscitada. (grifos nossos)A matéria submetida à apreciação desta Relatoria possui inequívoca relevância institucional e social. Não setrata apenas da fiscalização de um contrato administrativo de elevada materialidade financeira, mas daverificação das condições de execução de serviço público essencial voltado ao atendimento de crianças emestado crítico, submetidas a tratamento intensivo em unidade hospitalar de referência estadual, senão vejamos.Essa representação teve origem em notícias amplamente divulgadas e em elementos informativos que apontampossível incremento dos índices de mortalidade nas Unidades de Terapia Intensiva Pediátrica do Hospital daCriança Dr. Odorico Amaral de Matos, em período subsequente à alteração do modelo de gestão da unidadehospitalar, atualmente executado pelo Instituto Brasileiro de Serviços Médicos – IBMED. Embora os dados apresentados pelas diferentes fontes não sejam coincidentes, todos convergem para anecessidade de apuração técnica quanto às condições de execução do contrato administrativo, à suficiência daestrutura assistencial disponibilizada e à adequada aplicação dos recursos públicos destinados à prestação doserviço. Assim, os elementos constantes dos autos revelam um conjunto convergente de indícios que, embora aindadependamde aprofundamento instrutório, demonstram plausibilidade jurídica suficiente para justificar a atuaçãoimediata desta Corte.Inicialmente, observa-se que a contratação do Instituto Brasileiro de Serviços Médicos – IBMED representoualteração substancial no modelo de gestão das três Unidades de Terapia Intensiva Pediátrica do Hospital daCriança Dr. Odorico Amaral de Matos. Segundo a representação, após o início da execução contratual passarama surgir relatos acerca da redução das equipes médicas, possível insuficiência de profissionais especializados,incompatibilidade entre o dimensionamento previsto no Estudo Técnico Preliminar e aquele efetivamenteimplementado durante a execução do contrato, além de questionamentos quanto à própria estrutura assistencialdisponibilizada pela entidade contratada.A esses elementos se somam os resultados da inspeção realizada pela Defensoria Pública do Estado doMaranhão,que registrou indícios de insuficiência quantitativa de profissionais, ausência de médicos diaristas nasUTIs, possível atuação de profissionais sem a especialização específica exigida para terapia intensiva pediátrica,deficiência no fornecimento de medicamentos e outras fragilidades operacionais cuja confirmação demandaapuração técnica especializada.Também merece destaque a existência de divergências relevantes entre os indicadores de mortalidadeapresentados pelas diferentes bases de dados constantes dos autos. Enquanto informações extraídas do Sistemade Informações sobre Mortalidade – SIM/DATASUS apontam incremento significativamente superior aoinformado pela Administração Municipal, os registros internos do próprio Hospital da Criança apresentamresultados intermediários, revelando cenário estatístico que reclama verificação independente desta Corte.Longe de enfraquecer a necessidade de atuação cautelar, essa divergência evidencia a imprescindibilidade deauditoria técnica capaz de identificar a origem das inconsistências, verificar a metodologia empregada por cadasistema de informação e apurar a efetiva evolução dos indicadores assistenciais da unidade hospitalar.Importa salientar que não compete ao Tribunal de Contas, nesta fase processual, afirmar a existência de relaçãode causalidade entre a execução contratual e os óbitos noticiados, matéria que demanda apuração própria pelosórgãos competentes. Incumbe a esta Corte, contudo, verificar, no âmbito de sua competência, a regularidade daaplicação dos recursos públicos e a conformidade da execução contratual com o edital, o Estudo TécnicoTribunal de Contas do Estado do Maranhão
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Preliminar, o contrato administrativo e as normas técnicas aplicáveis.Nessa perspectiva, embora os elementos constantes dos autos não permitam, por ora, conclusões definitivasacerca das causas dos óbitos, evidenciam um contexto de plausível desconformidade na execução do ajuste,suficiente para justificar a atuação preventiva deste Tribunal por meio dos instrumentos de fiscalização que lhesão constitucional e legalmente atribuídos.Nesse contexto, considero presente o fumus boni iuris, consubstanciado no conjunto de elementos apresentadospelo Ministério Público de Contas, reforçados pelos achados preliminares da inspeção realizada pela DefensoriaPública e pelas inconsistências identificadas na própria execução contratual relatada, os quais demonstram, emjuízo de cognição sumária, plausibilidade suficiente das irregularidades apontadas.Da mesma forma, entendo caracterizado o periculum in mora. A execução do contrato permanece em curso eenvolve atividade assistencial prestada de forma contínua em unidades de terapia intensiva pediátrica. Eventualdemora na atuação desta Corte poderá comprometer a obtenção da prova, dificultar a verificação das condiçõesreais de execução contratual, impedir o adequado acompanhamento das equipes efetivamente alocadas em cadaplantão e, sobretudo, permitir a continuidade de situação potencialmente incompatível com os parâmetrostécnicos previstos no procedimento licitatório e nas normas sanitárias aplicáveis.Presentes os requisitos autorizadores da tutela cautelar, cumpre verificar a adequação da providência a seradotada. No caso concreto, a Auditoria Especial, associada à inspeção in loco, revela-se a medida maisadequada, necessária e proporcional para o esclarecimento dos fatos, porquanto permite a verificação direta dascondiçõesde execução do contrato, da efetiva composição das equipes assistenciais, da correspondência entre osserviços contratados e aqueles efetivamente prestados, bem como da regular aplicação dos recursos públicos.Trata-se, ainda, da medida menos gravosa, pois não implica substituição da atividade administrativa, suspensãoda execução contratual ou ingerência na gestão do serviço público de saúde, limitando-se ao exercício dascompetências fiscalizatórias constitucional e legalmente atribuídas a esta Corte de Contas.Ressalte-se que a solução ora proposta pelo Ministério Público de Contas (fiscalização com inspeção in loco) éuminstrumento relevante e oportuno, pois possibilita a atuação do Tribunal de Contas em casos onde há indíciosde inadequação dos procedimentos licitatórios, com impacto direto na execução de contratos de elevadamaterialidade financeira e, por via de consequência, reflexos na prestação de serviços, execução de obras eatividades públicas essenciais, ou ainda em casos de indícios de irregularidades e malversação de recursospúblicos em ajustes ainda em execução, sem que haja, de imediato a suspensão do procedimento.Assim, diante de elementos consistentes de desconformidade entre o procedimento licitatório e a própriaexecução contratual, com indícios de desvio de recursos públicos, revela-se recomendável, a exemplo da boaatuaçãoneste caso, a realização de representações ou a sugestão, nas denúncias e representações já propostas, deauditorias operacionais e inspeções in loco, como medida apta a fortalecer o controle preventivo, preservar aefetividade das decisões desta Corte e conferir maior eficiência à fiscalização dos recursos públicos, sempreobservadas as peculiaridades de cada caso concreto.Dianteo exposto, encontrando-se presentes os requisitos autorizadores da concessão da medida cautelar previstano art. 75 da Lei Estadual nº 8.258/2005, cabível o seu deferimento para assegurar a efetividade do controleexterno, a adequada instrução do presente processo e a preservação da utilidade da futura decisão de mérito.E,considerando a relevância dos fatos e a urgência que o caso requer, deve a medida ser concedida sem a préviaoitivados responsáveis, providência expressamente autorizada pela Lei Orgânica desta Corte e reconhecida pelajurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Tribunal de Contas da União, sempre que necessária àpreservação do interesse público e da eficácia da decisão. Nesse sentido, colaciono os seguintes precedentes:Ementa: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DECISÃO AGRAVADA EMCONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 1. Os Tribunaisde Contas estão autorizados a aplicar medidas cautelares, com o propósito de garantir o cumprimento desuas decisões. 2. Precedente: SS 5179 AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI (Presidente), Tribunal Pleno,DJe 27-11-2019 3. Agravo Interno a que se nega provimento. (RE 1236731 AgR, Relator(a):ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 20/12/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-029 DIVULG 12-02-2020 PUBLIC 13-02-2020) […]Quando presentes os fundamentos para adoção de medida cautelar, ela pode ser adotada sem oitiva préviada parte.Acórdão 1719/2012-Plenário | Relator: AUGUSTO SHERMANÁREA: Direito Processual | TEMA: Medida cautelar | SUBTEMA: OportunidadeOutros indexadores: Medida Cautelar inaudita altera parsTribunal de Contas do Estado do Maranhão
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Assim, pelos fatos e fundamentos jurídico-constitucionais acima expostos e estando demonstrados, em juízo decognição sumária, os requisitos cumulativos do fumus boni iuris e do periculum in mora, DECIDO:a) Conhecer da presente Representação, por preencher os requisitos legais de admissibilidade, nos termos dosarts. 40, 41 e 43 da Lei Estadual nº 8.258/2005;b) Deferir a medida cautelar, inaudita altera pars, com fundamento no art. 75 da Lei Estadual nº 8.258/2005,para determinar à Secretaria de Fiscalização – SEFIS a instauração imediata de Auditoria Especial, comrealização de inspeção in loco no Hospital da Criança Dr. Odorico Amaral de Matos, objetivando verificar aregularidadeda execução do contrato firmado entre o Município de São Luís e o Instituto Brasileiro de ServiçosMédicos – IBMED, contemplando, no mínimo:b.1) a verificação do quantitativo e da qualificação profissional efetivamente alocados na execuçãocontratual, dia a dia e plantão a plantão, em cotejo com o Estudo Técnico Preliminar, o edital, o contratoadministrativo e as normas técnicas aplicáveis, independentemente da apuração de eventual nexo causalespecífico com os óbitos noticiados;b.2) a análise dos indicadores de mortalidade da unidade hospitalar, mediante levantamento das causas dosóbitos,da consistência dos registros e de sua eventual evitabilidade, confrontando-se os dados constantes doSIM/DATASUS, os registros internos do Hospital da Criança e as informações apresentadas pelaAdministração Municipal;b.3) o exame da compatibilidade entre os recursos públicos repassados e aqueles efetivamente aplicados naexecução contratual, mediante análise da documentação financeira, das medições, dos pagamentosrealizados e da efetiva prestação dos serviços;b.4) a verificação da regularidade do procedimento licitatório e da execução contratual, especialmentequanto à compatibilidade entre o Estudo Técnico Preliminar, o edital, o contrato administrativo e a efetivaestrutura operacional disponibilizada pela contratada;
c) Determinar à Secretaria de Fiscalização que apresente Relatório Preliminar de Auditoria em prazo reduzido,em razão da urgência da matéria e da necessidade de subsidiar a continuidade da instrução processual;
d) Determinar a notificação da Secretária Municipal de Saúde, Sra. Ana Carolina Marques Mitri da Costa, para que, no prazo de 48 (quarenta e oito) horas, apresente Plano Emergencial de Contingência, Continuidade, Segurança e Humanização Assistencial, subscrito pelas autoridades gestoras e responsáveis técnicos, contendoavaliação de riscos assistenciais, dimensionamento das equipes por unidade e turno, cobertura de ausências, garantia de medicamentos e insumos, fluxos de transferência, medidas para enfrentamento de superlotação ouindisponibilidade de leitos, revisão de eventos adversos, definição de responsáveis, cronograma deimplementação, metas e indicadores de monitoramento, em conformidade com as diretrizes da Política Nacionalde Atenção Integral à Saúde da Criança – PNAISC;
e) Determinar que os representados encaminhem, no prazo de até 10 (dez) dias, os seguintes documentos:
e.1) cópia integral do procedimento licitatório e do processo de contratação, incluindo Estudo TécnicoPreliminar, Termo de Referência, edital, propostas, documentos de habilitação, contrato, aditivos,apostilamentos, plano de trabalho, metas, indicadores e documentos de fiscalização;
e.2) relação nominal e escalas de todos os profissionais alocados desde o início da execução contratual,contendo função, especialidade, registro profissional, titulação, vínculo, carga horária, folhas de frequência,substituições e comprovação de presença;
e.3) mapa diário de leitos, ocupação, admissões, altas, transferências e óbitos, por unidade, desde janeiro de2024, com indicação da metodologia e da fonte dos dados;e.
4) relatórios da Comissão de Revisão de Óbitos, do Núcleo de Segurança do Paciente, da Comissão deControle de Infecção Hospitalar, registros de eventos adversos e respectivos planos de ação;
e.5) inventário atualizado de medicamentos, materiais críticos, equipamentos e respectivos registros demanutenção;
e.6) notas fiscais, medições, relatórios de execução, memórias de cálculo, glosas, pagamentos e demaisdocumentos que demonstrem a correspondência entre os valores pagos e os serviços efetivamenteexecutados;
e.7) notificações, reclamações, manifestações de familiares, inspeções realizadas, respostas, determinaçõese providências adotadas após os fatos narrados na Representação;
e.8) protocolos, planos, relatórios e evidências de implementação das diretrizes da Política Nacional deAtenção Integral à Saúde da Criança – PNAISC aplicáveis à unidade hospitalar;
f) Determinar a citação da Sra. Esmênia Miranda Ferreira da Silva, Prefeita do Município de São Luís; da Sra.Tribunal de Contas do Estado do Maranhão.
Ana Carolina Marques Mitri da Costa, Secretária Municipal de Saúde; da Sra. Julieta Carvalho Rocha, Diretora-Geral do Hospital da Criança Dr. Odorico Amaral de Matos; e do representante legal do Instituto Brasileiro deServiços Médicos – IBMED, para que, no prazo de até 10 (dez) dias, apresentem manifestação preliminar, nostermos do art. 75 da Lei Estadual nº 8.258/2005;
g) Determinar a expedição de ofício ao Ministério Público do Estado do Maranhão, ao Ministério PúblicoFederal, à Defensoria Pública do Estado, ao Departamento Nacional de Auditoria do SUS – DENASUS e ao Conselho Municipal de Saúde, solicitando o envio, a título colaborativo e com a urgência que o caso requer, noprazo de até 10 (dez) dias, de cópia dos elementos de instrução já produzidos nas respectivas apurações, parasubsidiar a auditoria determinada nestes autos, evitando-se duplicidade de diligências e promovendo a atuaçãocooperativa entre as instituições de controle. Citem-se e notifiquem-se os responsáveis, com a máxima urgência.Cumpra-se. São Luís/MA, data do sistema. Conselheiro Marcelo Tavares Silva Relator Assinado Eletronicamente Por: Conselheiro Marcelo Tavares Silva Em 29 de julho de 2026 às 09:11
